直辖市地级市和县级市之外增设特别市研究可

我国的建制市分为县级市、地级市、副省级市、直辖市，其中直辖市是我国建制市中行政级别最高的，也是所有建制市发展的最终极目标。虽然我国的很多副省级市（包括国家计划单列市，分别是广州市、成都市、武汉市、西安市、南京市、杭州市、济南市、哈尔滨市、长春市、沈阳市，青岛市、深圳市、大连市、厦门市、宁波市）和非副省级的强省会城市（郑州市、长沙市、福州市、合肥市、昆明市等）、经济强地级市（苏州市、东莞市、佛山市、徐州市、南通市、无锡市、温州市、泉州市、烟台市、唐山市、洛阳市、汕头市）都梦想升格为直辖市，但不是所有建制市都有机会成为直辖市的。近些年，国内很多研究机构和专家就认为应该考虑把全国的大经济区中心城市大连、青岛、宁波、厦门、深圳等五个计划单列市和新疆喀什增设为直辖市，行政上与省（自治区）同级，经济上赋予大经济区组织协调和发展中心职权，有助于加速大经济区形成发展和充分发挥超级中心城市作用。

但是，城镇规划君何方洪认为，增设直辖市不合适，未来应该改革直辖市管理模式，降低其政治地位，在全国设立”特别市”。中国确实需要更多的中央直辖的城市，不过不一定非要以直辖市的形式出现，而且直辖市应先降级，再扩围。过高的政治地位，使直辖市既容易在国家大战略中获得照顾，同时亦容易在改革和发展中造成一些困惑。作为共和国的”嫡子”，直辖市在发展过程中曾起到了带头作用。不过，随着中国内地城市普遍崛起，中国的直辖市管理模式，需要进行改革。中国的崛起，是以普遍的地域经济发展为特征的，除直辖市外，广东、江浙、山东等地均率先完成初步发展，而内地城市也蓄势待发。未来随着中国内需时代的启动，中西部地区将崛起众多的重要经济区，亦将稀释直辖市的功能，使其重要性下降。中国在未来10年至20年中，可考虑重新定位直辖市功能，只赋予其独立的社会、经济发展方面的特殊性，而淡化其政治领域的特殊性，可借鉴国外一些特别市的构建模式，更有利于长远发展。所以今天就来研究一下”特别市”。

一、关于特别市的概念

“市”是我国城市型行政区划之一，通常根据行政地位的不同，分为属省级行政区的直辖市、属地级行政区的地级市、属县级行政区的县级市。但是在我国历史上，却存在过“特别市”，很多不懂行政区划或城市规划的人听到城镇规划君何方洪说这个词汇很陌生。“直辖市”的概念在中国沿用已久，最早使用这一城市概念的是民国时期。开始的时候，就是称为“特别市”，意思是由中央政府直接管辖、或在法律上享有特殊地位的城市。

特别市这个名称同时也是世界上部分国家采用的行政区划，我国在民国时期也曾经设立过特别市，特别市是年以前中华民国的一级行政区划名称，由国民政府直接管辖的“市”。但后来在年国民政府公布《市组织法》后，改称院辖市，受行政院管辖。年《中华民国宪法》公布后，改称直辖市。

所以从中国城市的沿革来看，“特别市”始终是一种兼有地理和行政的空间称谓。特别是在民国时期，全国当时总共有八个特别市，分别是南京市、上海市、天津市、青岛市、汉口市、重庆市、北平市和广州市。年之后，中国中央政府继续沿用这一称谓来表达区域空间的特点，这个时期的“直辖市”的意思是最为重要的省级行政区和建制城市。事实上，这样的城市行政级别定义，还被中国、朝鲜、韩国、越南等汉字文化圈的国家所采用。

二、设立特别市的理由和背景

通常而言，这样的“直辖市”往往有较多的居住人口，且通常在全国的政治、经济和文化等各方面上具有重要地位。中国有一些城市具有极其特殊的战略地位，这些城市或许并不起眼，但战略地位和空间地位非常重要，经济相对处于“高地”之上，在区域空间中具有拉动、辐射和制约的极化性作用，可以带动周边地区的发展。事实上，现在的一些城市实际扮演的就是这样的作用，它们在某种程度上扮演的就是“经济中心”和“社会中心”的角色，而且往往得到周边区域和城市的承认。

举例来说，新疆的喀什市就是一个这样的城市。喀什的历史悠久，元代马可波罗行纪中就曾对喀什专门做过描述，繁荣景象令人印象深刻。喀什又是一个多民族聚居的地区，许多古老民族曾在这里繁衍生息，在漫长的社会进程中，境内形成、聚居的主要民族有维吾尔族、汉族、塔吉克族、回族、柯尔克孜族、乌孜别克族、哈萨克族、俄罗斯族、达斡尔族、蒙古族、锡伯族、满族等31个民族。喀什的经济，城镇规划君何方洪根据喀什地区年国民经济和社会发展统计公报了解，年喀什地区生产总值（GDP）达.98亿元，人均地区生产总值元，年喀什房地产开发投资完成.42亿元，其中住宅投资.02亿元，旅游方面全年全地区接待游客.14万人次，旅游收入.43亿元，外贸物流方面年喀什外贸进出口贸易总额35.82亿美元，年喀什地区投资项目总数达个，排全疆第一；项目总投资达.56亿元，排全疆第三。

尤其值得重视的是，喀什的地理空间极为重要，它位于新疆的西南角落，在中国通往中亚国家的许多重要通道当中，喀什是必经之处。更为重要的是，喀什还是喀什、和田与阿克苏南疆战略三角地带的核心城市，对稳定新疆南部进而对中亚方向产生影响力具有极为重大的地缘战略价值。所以从地缘战略的角度来看，只要喀什稳住了，整个南疆就有了一个关键战略节点来托底。因此，像喀什这样明显具有战略地位的城市，极有必要给予“特别市”的待遇，发挥其地缘价值。

三、设立“特别市”的意义

总体来看，我的建议是以地缘战略地位作为首要条件来确定“特别市”。同时参考其他社会、经济发展条件，如城市规模、经济体量、历史与文化传统以及城市发展的样本意义等等。以这样的指标定位来看，全国大致上可以确定10个左右的“特别市”，由国务院直接领导行政级别上低于“直辖市”半级，但在一些行政环节上可以高于一般城市的待遇，缩短他们在行政体系中的路径，提高行政效率。

像南疆的喀什和以及西南边陲的昆明这样的城市，明显具有“特别市”的城市地位。值得注意的是，“特别市”的设立具有一些大战略上的益处，这是一项重大改革措施，不但承认了这些城市以往的发展成就、特殊地位和空间影响力，还赋予了他们拉动周边地区发展的空间使命和城市使命。因此，实际上这是在用政策、用改革来刺激经济增长和社会稳定的政策手段，不但有利于区域的稳定和发展，同时也符合中央原本就大力提倡的区域经济一体化的发展大目标。

综合考虑现在的国内外社会发展形势以及经济增长目标，中国经济增长现正处于一个关键的时期，需要放一些“大招”，少花钱，多办事，刺激有力，最好是结合改革，推动经济的智慧增长。基于这样的原因，我认为现在已经到了采取这种重大政策的时刻。设立“特别市”一方面是一种社会发展阶段意义上的战略延续，但又没有扰乱大的国家利益格局；另一方面，还明显有助于刺激经济增长和社会发展水平的提升，一举多得。说白了，就是下沉发展责任，让国家大战略落地，更接地气。

四、我国具备成为“特别市”条件的城市

根据上述的“特别市”条件，城镇规划君何方洪认为我国目前具备成为“特别市”条件的城市大约有十三个，理由分别如下：

（一）乌鲁木齐市。乌鲁木齐是中亚门户和新疆中心，是一带一路的核心节点，战略地位非常明显，是联通东亚、中亚、西亚的门户城市。乌鲁木齐的重要性不在于经济，而在于政治与军事。因为新疆在中亚地区有着无可替代的重要战略地位，和新疆接壤的国家一共有8个，包括俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗。在与这些国家发展陆上经贸合作时，新疆将是最便利的通道，新疆首府乌鲁木市则是中国“一带一路”陆上至关重要的一个支点城市。以新疆独特的地理位置，注定了将成为中亚地区的中心，乌鲁木齐更会成为中亚乃至亚洲中部的中心城市。乌鲁木齐为南北疆战略核心和中亚要冲，决定中国未来百年的安定。将来中国东部经济发展遇到瓶颈时，以新疆的发展条件，乌鲁木齐未来必定能成为中国下一个经济增长的爆发点。

（二）喀什市。在新疆广大的领土中，有着许多重要的地方，他们经济发展各异，地缘战略也不同，尤其是面向中亚的地区，比如伊犁和喀什，他们有着不同的战略地缘。位于南疆的喀什，是南疆重要的城市。曾经有这样一个段子：“不到新疆，就不算见过最美中国；不到喀什，就不算去过绝色新疆；不到喀什，不知道何为关山万里”。世界经济格局变化，中国与中亚五国经贸关系紧密，新疆作为主要接壤省份受益良多。而十年前中国提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议，并将其作为中国对外经贸关系的核心策略，新疆无与伦比的区位优势成为“一带一路”政策的受益最大的地区。其中，区位优势最突出的城市就是喀什市，其突出地位甚至超过了新疆首府乌鲁木齐市。喀什被国家设置为经济特区，是丝绸之路和海上丝绸之路跨越两千年的交会点，是中国向西开放的桥头堡。这些年，喀什地区的经济发展，也是非常的快。从喀什的政治、经济、文化、交通中心等各方面情况来看，喀什未来有望建造成一个大都市。如果把喀什建成一个大都市，对新疆和全国发展具有巨大的好处。

（三）昆明市。昆明地处中国西南地区、云贵高原中部，具有“东连黔桂通沿海，北经川渝进中原，南下越老达泰柬，西接缅甸连印巴”的独特区位。处在南北国际大通道和以深圳为起点的第三座东西向亚欧大陆桥的交汇点，是中国面向东南亚、南亚开放的门户城市，位于东盟“10+1”自由贸易区经济圈、大湄公河次区域经济合作圈、泛珠三角区域经济合作圈的交汇点。昆明在中国地理版图中，以及国际地缘环境中，是具备至关重要，且不可取代价值的城市。从地理和地缘角度来说，昆明的不可取代性决定了，一旦中国自身的内力积累到足够的厚度之后，其区域和全局的战略价值，将会为中国插上非常有力的翅膀。

（四）南宁市。南宁地处我国华南、广西西南部，是我国唯一一个壮族自治区首府，是我国国家“一带一路”海上丝绸之路重要门户城市，同时也是我国面向东南亚的“桥头堡”城市和我国大西南地区最便捷出海口地区中心城市在政治上，南宁是广西的首府，在经济上，南宁是北部湾经济区的中心城市，在城市发展方面，南宁是广西最大的城市。南宁在广西的的地位是十分重要的，国家和广西自治区都非常重视南宁这座城市的发展。

（五）三沙市。三沙市是海南省地级市，是我国位置最南、总面积最大、陆地面积最小、人口最少的城市。三沙市战略位置十分重要，地处太平洋与印度洋之间的咽喉，素有“世界第三黄金水道”之誉，是古代“海上丝绸之路”的必经之地，历来是我国人民开展贸易和生产活动的重要场所。中国实现海洋战略，三沙市首当其冲。三沙市所辖的海洋面积差不多占到中国总的海洋面积的三分之二，且其海底蕴藏的资源之丰富，被人称之为第二个波斯湾。可以说，三沙市的发展事情关系着中国未来发展的大局，三沙市的事情必须站在中国的层面、站在国家战略的层面进行全面统筹。

（六）深圳市。深圳作为我国近百年来发展最快的城市，拥有了太多的光环和头衔（前一个城市是上海），比如经济特区、计划单列市、一线城市和改革开放的桥头堡等等。目前国家正在推动粤港澳大湾区一体化，但香港和大陆最近的深圳，要想粤港澳实现一体化，首先深圳和香港就必须获得一体化进程。但香港作为特别行政区的行政等级比省级还高半级，深圳虽然是副省级城市，但在和香港对接时，还是不太对等，因此有必须提升深圳的地位；在目前深圳没有成为直辖市的情况下，赋予深圳国家“特别市”的战略地位，无疑是有利于粤港澳大湾区一体化发展的。因此，如果国家未来能够设立“特别市”，那么深圳晋级为国家“特别市”的希望是非常大的，这是国家大战略的必然选择。

（七）厦门市。作为厦漳泉为中心的闽南经济圈和旅游圈的对外窗口城市的厦门，享有东南沿海重镇、江浙之腹地、闽粤之咽喉的美誉。这一点充分而形象的印证了厦门作为休闲度假城市，其宜人环境与养生的特色令人向往不已了。厦门是我国最早实行对外开放政策的4个经济特区之一和5个开发开放类国家综合配套改革试验区之一，但与其他候选城市相比，厦门在人口及经济体量上都不占优势。就区域而言，厦门的经济体量偏小，地域空间较小，发展动能不足。对照中央和省里赋予厦门的任务与发展要求，厦门产业生态还不完善，人才、产业的集聚受限。但在战略地位方面十分重要，未来发展潜力较大。

（八）苏州市。最近几年，人们越来越清晰的认识到，工业制造业是城市经济发展的重要基础，城市之间的竞争，工业领域是最重要的看点，制造业不强，城市难以强大。特别是疫情以来，制造业真正扮演了中流砥柱的坚挺作用，展现出强大的“免疫力”和“抗疫性”，成功地在疫情尖峰时刻实现了“绝地反杀”。年苏州预计规模以上工业总产值首次迈向4万亿元新台阶。不出意外，苏州将再次超越上海和深圳，守住中国第一大工业城市，更重要的是，苏州工业产值在连续八年进入“3万亿俱乐部”后，踏上4万亿新台阶。这也是中国首座工业产值4万亿城市，甚至可以拿下全球工业第一市的宝座。令很多人没想到的是，中国第一座四万亿城市，竟然诞生在苏州，既不是省会，也不是计划单列市，又不是副省级城市的地级市苏州。作为共和国的工业巨子的苏州，苏州的制造业也强大，众人皆知，苏州的城市能级不高，也常被诟病。年，苏州GDP预计将达到2.2万亿左右，一年时间净增亿元的体量，增长水平甚至超越了同体量时期的上海、深圳、广州、重庆，仅略低于北京。因此，如果未来国家能设立“特别市”，苏州无疑会成为其中之一。

（九）青岛市。从地理区位上看，青岛向东是日韩，向西是黄河流域、中亚、西亚、欧洲，向北是京津冀、东三省，向南是长三角、大上海，处于一个十分关键的战略“十字”中心位置，具备打造国际枢纽的资源禀赋。在新发展格局中，无论是国内大循环，还是国内国际双循环，青岛在其中都有着独特的枢纽位置。从国内大循环看，青岛既是东部沿海发达城市，有着较强的经济、科技、产业实力，又是“北方第三城”、黄河流域的经济出海口，是推动黄河流域东西互济、陆海联动的重要平台，拥有连接南北、贯通东西的“双节点”价值，对促进各类市场资源要素加速流动、循环、联通有着独特的枢纽作用。从国内国际双循环看，青岛是东向日韩、西向“一带一路”沿线国家的新亚欧大陆桥的重要节点。可以说，青岛既是内外双循环的“双节点”，又是国内南北东西大循环的“双节点”城市。

（十）大连市。大连作为中国北方最著名的港口、工业、贸易和旅游城市，已经成为东北亚商贸、金融、资讯和旅游中心，凭借其自身无可比拟的优势，理应捷足先登。素有“北方香港”美誉的大连，其总体经济实力、市场化水平、市政建设、城市环境和辐射作用都居于东北前列，加之作为沿海开放城市得天独厚的地理和政策优势，都使大连成为东北亚中心城市变得触手可及。大连作为东北重镇，东北经济区唯一的沿海对外开放城市，其“窗口”和示范作用变得不言而喻。在振兴东北老工业基地和构建中国第四个经济增长极的进程中，如果未来国家设立“特别市”，那么城镇规划君何方洪认为东北地区应该增设一个特别市，并凭借其良好的窗口示范和辐射拉动作用来盘活和带动整个东北经济区发展。而大连市凭借其得天独厚的优势，理应被纳入被考虑的范围。

（十一）丹东市。丹东沿海、沿边、沿江、沿线（沿大陆桥），象这样的“四沿”城市在中国可能唯独丹东一处。丹东占有了“四沿”地势,便占有了比其他开发城市多的开放面。沿海，可以以自己的出海口直接与海外各地进行广阔的贸易往来;沿边,可以进行边贸。丹东，这座鸭绿江畔的美丽城市和我国的第一大边境城市，是如此的特别。丹东地处辽宁省东南部、鸭绿江与黄海交汇处。是万里长城最东端起点，祖国万里海疆最北端起点，与友邻朝鲜隔江相望。在战略意义上，丹东无疑拥有着极其重要的地位。朝鲜在保证政治体制的前提下，朝日俄韩美的五国经济合作时代未来肯定会实现。丹东作为紧邻的边境口岸城市，将受到巨大的带动和国际物流的成倍增长，也将成为新的东北亚活跃的经济发展中心的最主要外交和交流的中国接点。

（十二）哈尔滨市。其实哈尔滨在全国的发展地位曾经很高。时至今日，哈尔滨也具有非常重要的战略地位。建国初期，考虑当时的国际因素，甚至曾经打算将其作为首都。因为当时哈尔滨是全国工业基础较好的城市，战略地位极为有利，又能和苏联近距离联系，是召开政治协商会议，建立国家的最理想的地方。但在目前来看，哈尔滨直辖的限制因素，仍然是边疆因素，这涉及安全这个根本性问题。哈尔滨地处东北亚中心地带，被誉为欧亚大陆桥的明珠，是第一条欧亚大陆桥和空中走廊的重要枢纽，也是中国历史文化名城、热点旅游城市和国际冰雪文化名城。在国家战略定位中，哈尔滨定位为“沿边开发开放中心城市”和“东北亚区域中心城市”及“对俄合作中心城市”。

（十三）满洲里市。满洲里市地连俄蒙，闻名三国（中蒙俄三国），享誉中外。满洲里市虽然是县级市，但是实际上是享受副厅级待遇的县级市，因为满洲里市有资格代管一个县级市辖区—扎赉诺尔区，让满洲里市成为了全国唯一代管县级市辖区的县级市。经过沿边开放的洗礼，满洲里市成为国家沿边开放地区经济社会发展成效最为显著的城市之一。满洲里市真的是中国最有发展前途的城市，这里贯通欧亚陆路大通道，是重要的交通枢纽；这里连接俄蒙，辐射欧亚，是服务东北亚区域经济合作的节点城市。作为全国最大的陆路口岸，随着经济全球化和区域经济一体化的深入发展，中俄全面战略协作伙伴和中蒙战略伙伴关系更加紧密。特别是国家新一轮西部大开发战略的深入实施，满洲里欧亚陆路大通道的战略枢纽地位更加凸显。

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